政府采购电子卖场系列谈——政府采购电子卖场的政策依据

2019-10-02 17:44:10 福州科技 186

协议供货实践问题的产生根源

  协议供货制度在中央和地方执行的十几年间,一直缺少一份指导实践的规范性文件。2013年,时任财政部副部长刘昆在全国政府采购工作会议上指出,《协议供货管理办法》正在拟定中。尽管中央和地方执行协议供货的实践并不完全一致,遇到的问题却基本一致。这些问题的产生根源主要表现在三个脱节,即政府采购制度与采购实践效率的脱节、协议供货实践与法定采购方式的脱节、协议供货价格与市场价格的脱节。

  (一)政府采购制度与采购实践效率的脱节

  《政府采购法》明确规定政府采购实行集中采购和分散采购相结合。集中采购目录内的项目,都属于集中采购,必须委托集中采购机构执行。《政府采购法》又规定了政府采购限额标准,一个是公开招标限额标准,另一个是分散采购限额标准。集中采购目录内的项目,达到公开招标限额标准的必须采用公开招标方式,没有达到公开招标限额标准的应采用什么样的方式呢?《政府采购法》并没有明确规定。根据《政府采购非招标采购方式管理办法》,依法制定的集中采购目录以内,且未达到公开招标限额标准的货物、服务可以采用竞争性谈判、单一来源方式采购。采购货物的,还可采用询价采购方式。2014年12月,财政部颁布《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》,根据《政府采购法》的授权,创设了新的政府采购方式——竞争性磋商。无论是竞争性谈判、单一来源还是询价、竞争性磋商方式,都有明确的适用条件和严格的执行程序。集中采购目录内的项目必须委托集中采购机构执行,然而,如果每一个集中采购目录以内且未达到公开招标限额标准的项目都委托集中采购机构,那么集中采购机构的力量根本满足不了采购人的需求。邀请招标本身也有适用条件。集中采购目录内的项目是“技术、服务等标准统一,采购人普遍使用的项目”,如果全部使用《政府采购法》第二十六条规定的前五种采购方式及竞争性磋商方式,势必导致重复招标,成本过高,效率过低。集中采购制度的建立和公开招标限额标准的设置,造成了政府采购制度与采购实践效率的脱节,为解决集中采购目录以内且未达到公开招标限额标准的采购项目的效率问题,协议供货制度应运而生。

  (二)协议供货实践与法定采购方式的脱节

  《政府采购货物服务招标投标管理办法》(财政部令第18号,以下简称18号令)明确,政府采购货物服务可以实行协议供货采购和定点采购,但协议供货采购和定点供应商必须通过公开招标方式确定。其对协议供货的规定有两层含义。一是指出协议供货必须采用公开招标方式,也就是协议供货采用了法定的采购方式,只不过是一种特殊的公开招标。二是如果认为协议供货的公开招标不属于严格意义上的公开招标,那么财政部作为国务院政府采购监督管理部门,明确政府采购货物服务可使用协议供货方式,实际上确认了协议供货为一种法定的采购方式。协议供货公开招标是没有采购标的数量的入围招标,这种公开招标并非严格意义上的公开招标。18号令明确规定协议供货必须采用公开招标方式,实际上是在强调协议供货采用了法定的采购方式,同时认可了这种特殊的公开招标也属于公开招标。如果认为协议供货公开招标不是严格意义上的公开招标,那么在18号令颁布之前,地方执行协议供货制度时就意味着没有采用法定的采购方式。18号令的颁布,使地方有了执行协议供货的规章依据。但是18号令被废止以后,如果仍然认为协议供货公开招标不是严格意义上的公开招标,那就意味着地方执行协议供货制度依旧没有采用法定的采购方式。另外,18号令规定协议供货因特殊情况需要采用公开招标以外方式确定的,应当获得省级以上人民政府财政部门批准。也就是说,18号令废止之前,在经过省级以上人民政府财政部门批准的情况下,协议供货可以不使用公开招标方式。但18号令废止后,一些地方建设的政府采购电子卖场中,有很多是以公开征集入围的方式确定集中采购目录内商品和供应商的。如果没有财政部的批复,从某种意义上看,其并没有采用法定采购方式。协议供货的公开招标到底属不属于公开招标方式,一直是很多人认为协议供货制度没有采用法定采购方式的症结所在。协议供货实践与法定采购方式的脱节,使协议供货制度处于“名不正言不顺”的尴尬境地。尤其是在18号令废止之后,协议供货制度的处境更加艰难。

  (三)协议供货价格与市场价格的脱节